רישום מקרקעין בישראל

מכר המקרקעין הקדום ביותר הידוע לנו  בישראל הוא מכר מערת המכפלה אותה רכש אברהם אבינו מעפרון החתי. החתים היו אימפריה גדולה שהשתרעה על שטח עצום מהרי אסיה הקטנה (כיום טורקיה) ועד קירית-ארבע.  אימפריה זו הגיעה לשיא כוחה בין המאה ה- 19 לבין המאה ה- 12 לפנה”ס.  המכר לאברהם אבינו נתקיים באמצע המאה השבע-עשרה לפנה”ס.  לממלכת החתים היה ארכיב עשיר כתוב בכתב יתדות חטי על לוחות טין.  רק בתחילת המאה שלנו נתגלה אוצר זה בחפירות שבוצעו בביגזאוי, צפונית לאנקרה של היום, ורק בעקבות חשיפת ופענוח כתב היתדות החתי שהיה על לוחות החרס, נתגלה שאלה מכילים גם תעודות רישום של בעלות על מקרקעין (בלשון העות’מנים – קושאנים).

הקניית מקרקעין בישראל בימי קדם ולפני חורבן בית ראשון (650 – 590 לפנה”ס) מתוארת בספר ירמיהו פרק ל”ב פסוקים ט’ – י”ד.  כאן רואים אנו חוקי קניין, ובהם תשלום תמורה, כתיבה בספר וחתימה בעדים, ומסירת ספר המקנה בפומבי כשהוא חתום בפני עדים וכשהוא נתון בכלי חרס למען יעמוד ימים רבים.  עינינו הרואות שאלמנטים של פומביות המכר, כתיבה בספר וחתימה בפני עדים, היו כבר בימי קדם.

בזמנים המודרניים, כמו בימי קדם, רישום של מקרקעין  חשוב הן לצורכי המדינה וסדריה, והן לתועלת האזרח, אשר יכול לדעת על פי עיון בפנקס המקרקעין מה היא הזכות הקניינית שיש  לבעל המקרקעין המבקש לעשות בהם עסקה, ואיזה שעבודים רובצים עליהם.

מפעל רישום הקרקעות המקיף הראשון של סוריה וארץ-ישראל, נערך, כנראה, בשנת 1313 על ידי הסולטן הממלוכי אנ-נאצר מוחמד בן קלאון.  מאז נערכו עוד כמה סקרים קדסטריים, כגון בעשור הראשון למאה השבע-עשרה, ובימיו של מוחמד עלי, במחצית הראשונה של המאה ה- 19.  כמו בשטחי חיים אחרים, גם הניסיון שנרכש בעריכת סקרי קרקעות בארצות אירופה, החל חודר בהדרגה לארצנו.  בשנת 1848 שתפו העות’מנים שלושה מהנדסים פרוסיים בסקר הקדסטרי שהחל אז בלבנון; ובמהלך המאה ה- 19 התחילו לערוך במצרים סקר רישום קרקעות לפי הדוגמא האירופית שבמהלכו שילבו בו מדידות ומיפוי חלקות קרקע (ר’ א.ב.ג. פולק – לתולדות הקדסטרים בארץ-ישראל ובארצות השכנות ((המשק השיתופי חוברות 17 ו- 18 משנת 1937 עמודים 327 – 329; וכן חוברות 19 – 20 משנת 1937 עמודים 356 – 358)); וכן ראה דב גביש – קרקע ומפה, הוצאת יד בן-צבי עמוד 31; וכן ראה א. הללי – ארצות הגליל ב’ חיפה 1983, עמודים 575 – 610 – ברשימתו “הזכויות במקרקעין, רקע היסטורי כללי של התפתחות הקניין בארץ”).

השיטה העות’מנית שהייתה נוהגת בארץ לפני הכיבוש הבריטי, ואשר הופעלה בישראל עד לחוק המקרקעין תשכ”ט – 1970, בנוגע לרישום זכות בעלות על קרקעות מולק וזכות השימוש ואכילת פרות (תצרוף) על קרקעות מירי ומוקופה, מתוארת בקצרה כך:  בקושטא, בירת מדינת העות’מנים דאז, היה משרד מרכזי, הידוע בשם דפתאר חקאני.  משרד זה, יחד עם המשרדים המקומיים באזורי השליטה, עסק בשאלת רישום הקרקעות.  משרד זה היה רק משרד לרישום ומתן שטרי טאבו, בנוגע לזכות בעלות, זכות שימוש, איפותיקי, וכדומה.  החוק העות’מני חייב את רישום המקרקעין בפנקסי המקרקעין בכל מקרה של העברת בעלות.  שום מדידות מדויקות לא נעשו, וספרים מקומיים, שיראו בדיוק את האחוזות ואת שטחן, לא היו.

רשימות הדפתר חקאני, המרכזי ואלה של הטאבו המקומי, היו כוללות, על פי רוב, רק שמות של הבעלים, מקום הקרקע, מינה, גבולותיה שלרוב סומנו על ידי שמות השכנים או עצמים שבשטח, ולפעמים גם את גודל השטח שבכל אופן אינו מדויק. רשימות אלה היו מבוססות על רשימות מקומיות, שנערכו שלוש מאות ויותר שנה לפני כן .  הממשלה העות’מנית התכוננה לסדר קדסטר כבר בשנת 1860, אבל הדבר לא עלה בידה.

הרישום בספרי האחוזה היה מסודר באופן פרימיטיבי, על כל החסרונות שיש בשיטה, שאינה כוללת קדסטר ומדידות מדויקות.  עבודת הרישום הייתה מבוססת על חוק הקרקעות משנת 1274 הג’רה (1858), על חוק הטאבו משנת 1275 הג’רה (1858), ועל ההוראות לחוק הטאבו משנת 1276 הג’רה (1859).  בשעת הרישום התחשבו במשרדים אלה עם הוראות דפתר חקאני המרכזי.  הקרקעות היו נרשמות במשרדים המקומיים על יסוד יומנים (יוקלמה),  והיו נותנים קושאנים זמניים, ואת הקושאן האמיתי היו מקבלים רק אחרי אישור הקושאן בקושטא ברישום בדפתר חקאני המרכזי.

לפי ההוראות לחוק הטאבו משנת 1276 הג’רה (1859), אין אדם רשאי להחזיק בקרקעות מירי ומוקופה, בלי שיהיה בידיו שטר טאבו.

המחזיק בקרקע מולק, רשאי היה להסתמך גם על פסקיו של בית דין דתי (היג’ה שרעיה) כראייה לבעלותו על קרקע מולק.

החוק בתקופת העות’מנים קבע חמישה סוגי קרקעות:

  1. קרקע מולק, שהיא קניינו הפרטי של אדם. על קרקע זו חלים דיני המג’לה והחוק משנת 1291 הג’רה (1874).
  2. קרקע מירי – שהיא מנכסי המלכות.  בעל קרקע מירי שהחזיק בה עם שטר טאבו היה רשאי להעבירה לאחר, אך העברה בלי רשיון הממשלה הייתה בטלה.
  3. קרקע הקדש (וקף).
  4. קרקע שברשות הרבים ושנועדה לשימוש לצורכי הציבור (ארדי מתרוקה).
  5. קרקע מתה, אדמת טרשים שמרוחקת ממקום ישוב (ארדי מואת).

בתקופה העות’מנית חלו בארץ החוקים הבאים:

  1. חוק הקרקעות העות’מני משנת 1274 הג’רא (1858).
  2. חוק על סדרי הטאבו משנת 1275 הג’רא (1858).
  3. הוראות בנוגע לשטרי טאבו בחוק הטאבו משנת 1277 הג’רא (1860).
  4. חוק הירושה בנכסי דלא ניידי משנת 1331 הג’רא (1913) על פיו יורשות גם הבנות, בעוד שלפי דיני הירושה במשפט העברי, הבנות אינן יורשות.
  5. חוק העברת נכסי דלא ניידי 1331 הג’רא (1913).
  6. חוק שכירות של נכסי דלא ניידי 1299 הג’רא (1882).
  7. חוק המשכנתאות העות’מני משנת 1331 הג’רא (1913).
  8. חוק חלוקת נכסי דלא ניידי משותפים 1332 הג’רא (1913).
  9. חוק על החזקת קרקעות על ידי אישיות משפטית משנת 1331 הג’רא (1913).

החוקים הנ”ל מובאים בתרגומם לעברית בספרו של משה דוכן “דיני מקרקעין במדינת ישראל”, מהדורה שנייה, בעמ’ 465 – 501, וכן בספרו של א. בן-שמש “חוקי הקרקעות במדינת ישראל, הוצאת מסדה, תשי”ג, ובאנגלית, בספרו של טיוט – R.C. Tute – Ottoman Land Laws with Commentary –  1927.

ספרו של דוכן עודכן בפסיקה ובחקיקה שהובאה בספרה של בתו – לאה דוכן-לנדוי – שהוציאה כמשלימה וכללה את הפסיקה מהשנים תשי”ג – תשכ”ג.

מיום פרסום חוק הקרקעות העות’מני, התקבלו בתור ראייה רק שטרי טאבו שנתנו מטעם הדפתאר חקאני (ר’ א. כהן – רישום מקרקעין, עמ’ 40).

הערך הראיתי של קושאן הוא כמו הערך הראיתי של כל מסמך רשמי אחר.  הטוען ומי שסומך על קושאן טורקי, חייב לטעון:

  • שיש לו קושאן טורקי
  • לטעון ולהוכיח את הזהות שבין החלקה המתוארת בקושאן שבידיו, לבין החלקה הנידונה בתביעה הסומכת עליו – בקשר לכל הגבולות באופן שלא נשארת כל פירצה.

ראה ע”א 223/81, ל”ט פד”י (1) 605.

הוראות אלה עמדו בתוקפן עד לכניסתן של תקנות המקרקעין תש”ך 1960, אשר ברבות הימים הוחלפו בתקנות המקרקעין תש”ל 1969. תקנות אלה הותקנו לפי החוק ואפשרו רישום הערת אזהרה; אולם למרות קריאתו של ד”ר ס. וולף שקבע כי הגיע הזמן לרפורמה מקיפה בשטח שיטת הרישום – לא בוצעה רפורמה זו.  (ר’ רשימתו על תקנות מקרקעין ((סדרי רישום)) תש”ך – הפרקליט י”ז עמ’ 188; וכן ר’ רשימה “על הבעייתיות של הערת הזהרה ועל עסקאות נוגדות” – פרופ’ מנחם מאוטנר, הפרקליט מ’ עמ’ 521).

.בזמן שהעות’מנים עזבו את הארץ, הם לקחו אתם חלק גדול מהספרים ומהרשימות של המשרדים המקומיים.  הממשל הבריטי שהגיע לארץ בשנת 1918, מצא מצב של תהו ובהו  במערכת מרשם המקרקעין. השלטונות העות’מנים סגרו של משרדי הטאבו ונטלו עמם, בנסיגתם מהארץ, חלק גדול מפנקסי המקרקעין.  פנקסי היוקלמה והדיימי, הנמצאים כיום בישראל, ברובם הגדול הם העתקים מדויקים מהפנקסים השמורים בטורקיה (ר’ אייזנשטט – יסודות והלכות ברישום קרקעות, עמ’ 26, וכן ר’ תאורו של מרדכי בן-הלל בספרו “מלחמת העמים” כרך א’ עמ’ 524, וכן רשימתו של ש. רובינשטיין – “סקר קרקעות ואיתור ספרי המקרקעין” בעמ’ 115, 136, ו- 177.

ב- 18.11.1918 פרסם השלטון הצבאי הבריטי פקודה שאסרה כל תנועה (העברה) של נכסי דלא ניידי.

באוקטובר 1920 פורסמה פקודת העברת הקרקעות, ומשרדי רישום הקרקעות נפתחו כדי שכל תנועות קרקע יירשמו בספרים בכפוף לקבלת היתר ממושל המחוז, שאחר כך הוחלף במנהל מחלקת הקרקעות.  עוד נקבע כי אין ערך חוקי לשום תנועה שנעשתה מחוץ למשרד ספרי האחוזה .  חוזה למכירת קרקע (מולק או מירי) אין בו העברת זכות והוא בטל אם לא נרשם בספרי האחוזה.  ניתן היה להסתמך על טענה זו, בהליך משפטי, גם אם הצד שכנגד לא הזכיר אותה בכתב הטענות שלו, ובית המשפט רשאי היה לעוררה מיוזמתו הוא (ר’ ע”א 150/45, 1945 אל”ר 455.

עסקה שלא ניתנה עליה הסכמת הממשלה, בטלה ומבוטלת, ואילו עדות בעל-פה נגד תעודת רישום לא תתקבל מלבד במקרה של זיוף (ר’ ע”א 87/50 כרך ו’ פד”י עמ’ 57).

בתקופת שלטון המנדט, הבריטים נמנעו מלבטל את החוקים העות’מנים, ובייחוד את חוקי הקרקעות שנשענו על קדושתם של דיני הדת המוסלמיים.

הבריטים בחרו לעקוף את חוקי הקרקעות העות’מניים על ידי חקיקה חדשה (ר’ א. בן-שמש – חוקי הקרקעות במדינת ישראל, תל-אביב 1953, עמ’ 245, וכן ש. רובינשטיין – סקר קרקעות ואיתור ספרי המקרקעין, כיוונים, עמ’ 36 (אוגוסט 1987), עמ’ 119 – 127.

כאמור, משרדי רישום המקרקעין נפתחו לקהל ב- 1.10.1920, ומאז החל רישום העברת מקרקעין בארץ ישראל. אך על אף הרצון לשפר את הרישומים בספרי האחוזה, הם נמשכו, למעשה, במתכונת שהייתה בעבר, דהיינו, רישום שטרי המכר ורישום שטרי ההעברות, ולא על סמך מדידות שיטתיות.  בלחץ התמורות והזמן, לא הייתה ברירה אלא לרשום תנועות במקרקעין כמעט ללא בדיקה מעמיקה של הזכויות בהן.  פקידי המרשם השתדלו לעבוד על פי שטרי המכר שהוגשו להם, והקדישו את זמנם גם לבדיקת השינויים שחלו בגבולות הנחלות, עד כמה שאפשר על פי מפות שהיו זכאים לדרוש מתוקף “לוח המסים” שפורסם בעקבות פקודת העברת הקרקעות.  השימוש במפות החל ממתן נקודות ציון לעצמים בשטח, וכלה בעדכונן ותיקונן, חייב לקיים קשר בין המרשם לבין המדידות.  אך במקום זה הייתה תחושת אין אונים במערכת, בהעדר נוהל משפטי לצורך החקירה, לסידור זכות הקניין ולקשר המשפטי שבין 2 המחלקות.

  1. Dowson – Notes on Land Tax, Cadastral Survey and Land Settlement in Palestine – גנזך המדינה, חטיבה 65, תיק 02059 מובא בגביש עמ’ 136. משרד רישום המקרקעין בירושלים נסגר ב- 13.5.48 כאשר הפקיד הבריטי שהיה ממונה בפועל על משרד זה הפקיד למשמרת את פנקסי הרישום בבניין י.מ.ק.א. ערב יציאת אחרון הבריטים של שלטון המנדט, ונפתחו שוב לתושבי ירושלים בתחילת ספטמבר 1948.

למערכת החוקים בתקופת המנדט הבריטי נוספו, בין היתר, החוקים הבאים:

  • פקודת העברת הקרקעות 1920 – שקבע חובת רישום שטרות ולא זכויות. רישום שנעשה על פי פקודה זו היה בר תוקף, אך אפשר לבטל רישום זה רק בפסק-דין שמבוסס על נימוקים חוקיים.
  • פקודת הקרקעות (סידור זכות קניין) 1928;
  • כללי דיני היושר במקרקעין שהוכללו והופעלו מכוח סימן 46 של דבר המלך במועצתו 1922;
  • פקודת המדידות 1921;
  • פקודת מודדי הקרקעות 1925;
  • פקודת הירושות.

המערכת המשפטית בתקופת המנדט פעלה כמעט שלושים שנה, כשהיא מפעילה את ההוראות שנצטברו מתקופת העות’מנים, וכן אלה שיצאו בתקופת שלטון המנדט.  אולם כל אלה לא התאימו לעידן ההתחדשות שבא עם הקמת המדינה.

בתקופה מאז הקמת המדינה, נחקקו בישראל, בין יתר החוקים העוסקים בדיני קניין, החוקים הבאים:

  • פקודת סדרי השלטון והמשפט תש”ח – 1948;
  • חוק מס עיזבון תש”ט – 1949;
  • חוק מס שבח מקרקעין תש”ט – 1949;
  • חוק המקרקעין תשכ”ט – 1969, ותקנות ניהול ורישום תש”ל – 1969;
  • פקודת הסדר זכות במקרקעין (נוסח חדש) תשכ”ט – 1969;
  • חוק יסוד מקרקעי ישראל תש”ך
  • חוק נכסי המדינה תשי”א;
  • חוק נכסי נפקדים תש”י;
  • חוק הירושה תשכ”ה;
  • חוק שיווי זכויות האישה תשי”א;
  • חוק המכר (דירות) תשל”ג – 1973;
  • חוק המתנה תשכ”ח – 1968;
  • חוק השליחות תשכ”ה – 1965;
  • חוק הנאמנות תשל”ט –

חוקים אלה ואחרים שנחקקו בישראל, מהווים את דיני הקניין בישראל, והם פסיפס המורכב מחלקיקים מגוונים שלא ניתן לסווגם כולם לאחת משתי השיטות שמרכזת את המשפט הקונטיננטלי והמשפט המקובל. (ר’ ויסמן – דיני קניין חלק ראשון כשנ”ג – 1993, עמ’ 34).

חוק המקרקעין תשכ”ט – 1969, נכנס לתוקפו ב- 1.1.70. הוא ביטל שלושה חוקים מתקופת העות’מנים, תשעה חוקים מנדטורים, ושני חוקים ישראליים, וכן ביטל את הזיקה לחוק המקרקעין באנגליה לפי סימן 46 לדבר המלך במועצתו 1922, וכן ביטל את סוגי הקרקע.

החוק החדש הוכן על ידי ועדה שהוקמה בשנת 1950 אשר בראשה עמד השופט משה לנדוי (לימים נשיא בית המשפט העליון), והיה מבוסס על שיטות משפט מתקדמות.  מטרתו הייתה לענות על צרכי המדינה המתפתחת, ולהבטיח רישומן של כל הזכויות וכל העסקאות במקרקעין. מטרה זו הציבו עוד השלטונות העות’מנים גם לפני מהפכת הטורקים הצעירים, ובעיקר אחריה, אך הדבר לא יכול היה להתבצע בגלל העדר מיפוי אמין של השטחים.

הצעת החוק הונחה על שולחן הכנסת בשנת 1964, ורק אחרי 5 שנים נתקבלה כחוק עצמאי בישראל, מנותק מהמקורות במשפט האנגלי.  החוק קבע כי עסקה במקרקעין טעונה רישום.  העסקה נגמרת ברישום, ורואים את השעה שבא אישר רשם המקרקעין את העסקה לרישום כשעת הרישום.  עסקה שלא נגמרה ברישום, רואים אותה כהתחייבות לעשות עסקה.  רישום על פי חוק זה הוא רישום במקרקעין בפנקסים המתנהלים על פי החוק או על פי התקנות.

בפנקסי המקרקעין ניתן לרשום רק אותם עניינים שבחקוק כלשהו נקבע שהם ירשמו בפנקסי המקרקעין או שהם ניתנים לרישום בו.  ואלה הם:

  • עסקאות שהרשם אישרן לרישום;
  • פסקי-דין, החלטות וצווים שניתנו ע”י בית המשפט או רשות מוסמכת אחרת על פי דין והוגשו לרשם;
  • כל דבר אחר הטעון רישום או ניתן לרישום על פי החוק.

כאמור, החוק ביטל את סיווג המקרקעין מתקופת העות’מנים, דהיינו – מולק, מירי, ווקף ואח’ וקבע את המקרקעין הבאים:

  • מקרקעין וכל הבנוי והנטוע עליהם וכל דבר המחובר חיבור של קבע;
  • מקרקעי ציבור ומקרקעי יעוד.

(ר’ רשימתה של לאה דוכן-לנדוי “בשולי החקיקה של חוק המקרקעין תשכ”ט – 1969, ב”הפרקליט” כ”ו עמ’ 101 – 135; וכן ר’ הערות ביקורת של יהושע וייסמן: “חוק המקרקעין תשכ”ט – 1969, מגמות והישגים” בהוצאת המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי, ירושלים תש”ל.

פקודת הסדר זכות המקרקעין משנת 1928, זכתה ללבוש חדש, בנוסח חדש של החוקים משנת     תשכ”ט. נוסח זה מהווה מהפכה בתחום שיטות הרישום של המקרקעין ושל הזכות שבהם.  שיטה זו היא שיטת רישום אמינה ומדויקת, והיא מבוססת על מדידה ומיפוי של יחידת רישום אשר מחולקת לגושים וחלקות, ועל רישום של בעלי זכויות ושעבודים בחלקות אלה, וכן העבירה את הסמכות השיפוטית של פקיד ההסדר לבית המשפט המחוזי.

בסיכום ניתן לאומר שהעקרונות של הפומביות של עסקת מכר במקרקעין וחובת הרישום בפנקסים, מלווים אותנו בענייני מקרקעין מאז ימי קדם ועד היום.

ראה בנספח:

  • תעודת רישום מספר היומן (יוקלמה) בתרגומה לעברית;
  • תעודת רישום מספר דיימי (קושאן) בתרגומה לעברית.
  • תעודת רישום שיטה ישנה בתקופת המנדט
  • תעודת רישום אחרי הסדר מקרקעין בתקופת המנדט
  • נסח רישום ישראלי