תולדות רשום המקרקעין

הפומביות של עסקת מכר במקרקעין וחובת הרישום בפנקסים התפתחה במשך דורות. עסקת המקרקעין הקדומה, הידועה לעם ישראל, היא של מערת המכפלה שאברהם אבינו רכש מעפרון החיתי. האימפריה החיתית השתרעה על שטח עצום מהרי אסיה הקטנה (כיום טורקיה) ועד קריית ארבע. אימפריה זו הייתה בשיא כוחה בין המאות ה-19 ו- 12 לפני ספירת הנוצרים, ואילו עסקת המכר של מערת המכפלה נעשתה באמצע המאה ה- 17. לממלכה זו היה ארכיב עשיר כתוב בכתב יתדות חיתי על לוחות טין. בתחילת המאה שלנו נתגלה אוצר זה בחפירות שבוצעו בביגזאו (חתושה), צפונית לאנקרה שבתורכיה, ורק בעקבות חשיפת ופיענוח כתב היתדות והלשון החיתית שבה נכתבו לוחות החרס נתגלה שאלה מכילים גם תעודות רישום של בעלות על מקרקעין (בלשון התורכים העותומנים- קושאנים).

הקניית מקרקעין בישראל בימי קדם (לפני חורבן בית ראשון 650-590 לפני הספירה ), מתוארת בספר ירמיהו פרק לב’, פסוקים ט’- י”ד. כאן רואים אנו חוקי קניין, תשלום תמורה, כתיבה בספר וחתימה בעדים ומסירה בפומבי של ספר מקנה החתום בפני עדים, מסירת ספר המקנה בכלי חרס למען יעמוד ימים רבים. עינינו הרואות האלמנטים של פומביות המכר וכתיבה בספר לא נשתנו מאז ימי קדם ועד היום.

              בחיים המודרנים כמו בימי קדם, רישום של המקרקעין היה חשוב, הן לצרכי המדינה וסדריה והן לתועלת האזרח, אשר יכול לדעת עפ”י עיון בפנקס המקרקעין מה היא הזכות הקניינית שיש לבעלי המקרקעין המבקשים לעשות בהם עסקה, ואלו שיעבודים רובצים עליהם.

              מפעל רישום הקרקעות המקיף הראשון של סוריה וארץ ישראל נערך, כנראה, בשנת 1313 ע”י הסולטן הממלוכי אן- נאצר מוחמד בן קלאון. ראה התגלית של אוסף תעודות מימי המלוכים (D.S. Little/ The Significance of The Haram Documents/for The Study of Medieval Islamic History Der Islam, 57 (1980) pp. 189-219 וכן ראה תעודות קניין ואחרות הנוגעות ביהודים במאה ה-14 ב-Journal of Islamic Studies 2 (1985) pp. 227-269, וכן אוסף  חלקי וניתוחו בתרגום מרים שקד, בספר ארץ ישראל בתקופה הממלוכית/העורך יוסף דרורי, עמ’ 189.

מאז נערכו עוד כמה סקרים קדסטריים (רישומי קרקעות), כגון בעשור הראשון למאה ה-17 ובימיו של מוחמד עלי, במחצית הראשונה של המאה ה- 19. כמו בשטחי חיים אחרים, גם הניסיון שנרכש בעריכת סקרי קרקעות בארצות אירופה, החל חודר בהדרגה לאזורינו, בשנת 1848 שיתפו העותומנים שלושה מהנדסים רוסיים בסקר הקדסטר שהחל אז בלבנון ובשלבי המאה ה- 19 התחילו לערוך במצרים סקר רישום קרקעות לפי הדוגמה האירופאית שבמהלכו שילבו מדידות ומפוי חלקות קרקע. (ראה אבג’ פולק/ לתולדות הקדסטרים בארץ ישראל ובארצות השכנות/ המשק השיתופי 18-17 1937 ע’ 327-329 וכן 20-19, 1937, ע’ 356- 358. וכן ראה דב גביש/ קרקע ומפה, הוצאת יד בן צבי ע’ 31. וכן א. הללי, ארצות הגליל ב’ חיפה 1983 ע’ 575-610 ברשימתו הזכויות במקרקעין, רקע היסטורי כללי של התפתחות הקניין בארץ).

השיטה העותומנית, בנוגע לרישום זכות בעלות על קרקעות מירי ומווקופה, שהייתה נהוגה בארץ לפני הכיבוש הבריטי והופעלה בישראל, עד לחוק המקרקעין תשכ”ט 1970, מתוארת בקצרה כך: בקושטא בירת מדינת העותומנים דאז, היה משרד מרכזי, הידוע בשם דפתאר חקאני. משרד זה, יחד עם המשרדים המקומיים, עסק, בימי התורכים בשאלת רישום הקרקעות. משרד זה היה רק משרד לרישום ומתן שטרי טאבו, בנוגע לזכויות בעלות, זכויות שימוש, משכנתאות וכדומה. החוק העותומני חייב את רישום המקרקעין בפנקסי המקרקעין בכל מקרה של העברת בעלות. מדידות מדויקות לא נעשו, וספרים מקומיים שיראו בדיוק את האחוזות ואת שטחן, לא היו.

              רשימות הדפתר חקאני, המרכזי, והטאבו המקומי כללו עפ”י רוב רק שמות הבעלים, מקום הקרקע, מינה, גבולותיה ולפעמים גם השטח שבכל אופן לא היה מדוייק. רשימות אלה התבססו על רשימות מקומיות, שנערכו כבר לפני שלוש מאות שנה ויותר. הממשלה התורכית התכוננה לסדר קדסטר כבר בשנת 1860 אבל הדבר לא הצליח.

              הרישום בספרי האחוזה היה מסודר במובן פרימיטיבי, על כל החסרונות שיש בשיטה, ולא כללה קדסטר ומדידות מדויקות. עבודת הרישום הייתה מבוססת על חוק הקרקעות משנת 1274 ה’ (1858), משנת 1276 ה’ (1859). בשעת הרישום התחשבו במשרדים אלה עם הוראות הדפתר חקאני המרכזי, הקרקעות היו נרשמות על יסוד יומנים (יוקלמה): היו נותנים קושאנים זמניים, ואילו הקושן האמיתי היה ניתן רק אחרי אישור הקושאן בקושטא בדפתר חקאני המרכזי.

              לפי הוראות  חוק הטאבו משנת 1276 ה’ (1859) אדם לא היה רשאי להחזיק בקרקעות מירי ומוקופה בלי שיהיה בידיו שטר טאבו. המחזיק בקרקע מולק, רשאי היה להסתמך גם על פסקיו של בי”ד דתי (היג’יה שרעיה) כראיה לבעלותו על קרקע מולק.

החוק בתקופת העותומנים קבע חמישה סוגי קרקעות:

  • קרקע מולק- שהיא קניינו הפרטי של אדם. על קרקע זו חלים דיני המג’לה והחוק משנת 1291 ה’ (1874).
  • קרקע מירי שהיא מנכסי המלכות. בעל קרקע מירי שהחזיק בה עם שטר טאבו היה רשאי להעבירה לאחר, אך העברה, בלי רשיון הממשלה, הייתה בטלה.
  • קרקע הקדש (ווקף).
  • קרקע שברשות הרבים ושנועדה לשמש את צרכי הציבור (ארד מתרוקה).
  • קרקע מתה אדמת טרשים שמרוחקת ממקום ישוב (ארד מואת)

בתקופת העותומנים חלו בארץ החוקים הבאים:

  • חוק הקרקעות העותומני משנת 1274 (1858).
  • חוק על סדרי הטאבו משנת 1275 ה’ (1858).
  • הוראות בנוגע לשטח טאבו בתוך הטאבו משנת 1276 ה’ (1860).
  • חוק הירושה בנכסי דלא ניידי משנת 1331 ה’ (1913) על פיו יורשות הבנות בעוד שלפני דיני הירושה במשפט העיברי, הבנות אינן יורשות.
  • חוק העברת נכסי דלא ניידי 1331 ה’ (1913).
  • חוק שכירות של נכסי דלא ניידי 1299 ה’ (1882).
  • חוק המשכנתאות העותומני משנת 1331 ה’ (1913).
  • חוק חלוקת נכסי דלא ניידי משותפים 13321 ה’ (1913).
  • חוק על החזקת קרקעות ע”י אישיות משפטית משנת 1331 ה’ (1913).

החוקים הנ”ל בתרגומם לעיברית הובאו בספרו של ד”ר משה דוכן, דיני מקרקעין במדינת ישראל מהדורה שנייה בע’ 465-501, עם פסיקה וחקיקה. הפסיקה הושלמה ע”י בתו לאה (דוכן) לנדוי בחוברת תוספת לשנים תשי”ג (1953), תשכ”ג (1963) וכן בספרו של א. בן שמש- חוקי הקרקעות במדינת ישראל הוצאת מסדה, תש”ג. ובאנגלית בספר של טיוט (R. C. Tute, Ottoman Land Laws With Commentary, 1927).

              מיום פרסום חוק הקרקעות העותומני בתי המשפט קיבלו בתור ראיה רק שטרי טאבו שניתנו מטעם הדפתר חקאני- (ראה א. כהן, רישום מקרקעין, ע’ 40). הערך הראיתי של קושאן הוא כמו הערך הראיתי של כל מסמך רישמי אחר. הטוען ומי שסומך על קושאן טורקי, חייב היה לטעון:

  1. שיש לו קושאן טורקי.
  2. לטעון ולהוכיח הזהות שבין החלקה המתוארת בקושאן שבידיו לבין החלקה הנדונה בתביעה הסומכת עליו- בקשר לכל הגבולות באופן שלא נשארת כל פירצה.

(ראה ע.א. 223/81 לט’ פס”ד  605(1)).

הוראות אלה עמדו בתוקפן עד לכניסתן של תקנות המקרקעין תש”ך (1960), אשר ברבות הימים התחלפו בתקנות המקרקעין (ניהול ורישום) תש”ל  1969.  תקנות אלה שהותקנו על פי החוק, אפשרו רישום הערת הזהרה, אולם למרות קריאה שד”ר ס. וולף קבע כי הגיע הזמן לרפורמה בשטח שיטת הרישום- לא בוצעה רפורמה כזו. ראה רשימתו על תקנות מקרקעין (סדרי רישום) תש”ך הפרקליט י”ז ע’ 188. ראה עוד על הבעייתיות של הערת הזהרה ועל עסקאות מקרקעין ברשימתו של פרופ’ מנחם מאוטנר, הפרקליט מ’ ע’ 521. הממשל הבריטי שהגיע לארץ בשנת 1918, מצא מצב של תוהו ובוהו במערכת רישום המקרקעין. השלטונות התורכים סגרו את משרדי הטאבו ונטלו איתם בנסיגתם מהארץ, חלק גדול מפנקסי המקרקעין.

פנקסי היוקלמה והדיימי, הנמצאים כיום בישראל, ברובם הגדול, הם העתקים מדוייקים מהפנקסים השמורים בתורכיה. (ראה איזנשטט, “יסודות והלכות ברישום קרקעות”, ע’ 26. וכן ראה תאורו של מרדכי בן הלל בספרו על מלחמת ששת הימים כרך א’ ע’ 521. וכן רשימתו של ש. רובינשטיין- סקר קרקעות ואיתור ספרי המקרקעין ע’ 115 ב’ 136 ובע’ 177). ב- 18/11/1918 פרסם בשלטון הצבאי האנגלי פקודה שאסרה כל תנועה ( העברה)של נכסי דלא ניידי.

באוקטובר 1920 פורסמה פקודת העברת הקרקעות, ומשרדי רישום הקרקעות נפתחו כדי שכל תנועות קרקע יירשמו בספרים בכפוף לקבלת היתר ממושל המחוז שאח”כ התחלף  במנהל מחלקת הקרקעות. עוד נקבע כי אין ערך חוקי לשום תנועה שנעשתה מחוץ למשרד ספרי האחוזה. חוזה למכירת קרקע (מולק או מירי) אין בו העברת זכות והוא בטל אם לא נרשם בספרי האחוזה. ניתן היה להסתמך על טענה זו בהליך משפטי גם אם הצד שכנגד לא הזכיר אותה בכתבי הטענות שלו, ובית המשפט רשאי היה לעוררה מיוזמתו הוא (ראה ע.א. 150/45, 1945 אל”ר 455).

              עוד נקבע שעיסקה שלא נתנה עליה הסכמת הממשלה בטלה ומבוטלת, ואילו עדות בעל פה נגד תעודת רישום לא תתקבל מלבד במקרה של זיוף. (ראה ע.א. 87/50 ו’ פדי’ ע’ 57).

בתקופת שלטון המנדט, הבריטים נמנעו מלבטל את החוקים העותומנים. ובמיוחד את חוקי הקרקעות שנשענו על קדושתם של דיני הדת המוסלמית.

              הבריטים בחרו לעקוף את חוקי הקרקעות העותומנים ע”י חקיקה חדשה. (ראה א. בן שמש- חוקי הקרקעות במדינת ישראל, ת.א 1953, ע’ 245; וכן ש. רובינשטיין סקר קרקעות ואיחור ספרי המקרקעין, כיוונים, 36 (אוגוסט 1987) ע’ 119-127.

              משרדי רישום המקרקעין נפתחו לקהל, המתואר לעיל, ב-1/10/1920, ומאז החל רישום העברת המקרקעין. אך על אף הרצון לשפר את הרישומים בספרי האחוזה הם נמשכו למעשה במתכונת שהייתה בעבר, דהיינו, רישום שטרי המכר ורישום שטרי העברות, ולא על סמך מדידות שיטתיות. בלחץ התמורות והזמן לא הייתה ברירה אלא לרשום תנועות במקרקעין כמעט ללא בדיקה מעמיקה של הזכויות בהם. פקידי המרשם השתדלו לעבוד ע”פ שטרי המכר שהוגשו להם, והקדישו את זמנם גם לבדיקת השינויים שחלו בגבולות הנחלות, עד כמה שאפשר ע”פ מפות שהיו זכאים לדרוש מתוקף “לוח המיסים” שפורסם בעקבות פקודת העברת הקרקעות. השימוש במפות החל במתן נקודות ציון לעצמים בשטח, וכלה בעדכונן ותיקונן, חייב לקיים קשר בין המרשם לבין המדידות. אך במקום זה הייתה תחושת אין אונים במערכת, בהעדר נוהל משפטי לצרכי החקירה לסידור זכויות הקניין והקשר המשפטי שבין שתי המחלקות (ראה E. Dowen/ Notes on Land Tax Cadastral Survey And Land Settlement in Palestine , (גנזך המדינה חטיבה 65 תיק 62059 ) מובא בגביש ע’ 136) משרד רישום הקרקעות נסגר ב- 13/5/48  כאשר הפקיד הבריטי שהיה ממונה בפועל על משרד זה הפקיד למשמרת את פנקסי הרישום בבנין ימק”א, ערב יציאת אחרון נציגי המנדט, והם נפתחו שוב לתושבי ירושלים בתחילת ספטמבר 1948.

למערכת החוקים בתקופת המנדט הבריטי נוספו החוקים הבאים:

  • פקודת העברת הקרקעות 1920- שקבעה חובת רישום שטרות ולא זכויות. רישום שנעשה עפ”י פקודה זו הוא בר תוקף אך אפשר לבטל רישום זה רק בפס”ד שמבוסס על נימוקים חוקיים.
  • פקודת הקרקעות (סדור זכויות קנין) 1928.
  • החלו את כללי דיני היושר במקרקעין מכוח סעיף 46 של דבר המלך במועצתו 1922.
  • פקודת המדידות 1921, ופקודת מודדי הקרקעות 1925.
  • פקודת הירושות.

בתקופת השלטון המנדטורי,המערכת המשפטית פעלה כשהיא מפעילה את ההוראות שנצטברו מתקופת העותומנים וכן אלה שיצאו בתקופת שלטון המנדט. אולם כל אלה לא התאימו לעידן ההתחדשות שבא עם הקמת המדינה.

החל מתקופת הקמת המדינה נחקקו בישראל, בין היתר, החוקים הבאים שיש בהם הוראות לקנין החוקתי:

  • פקודת סדרי השלטון והמשפט תש”ח 1948.
  • חוק מס עיזבון תש”ט 1949.
  • חוק מס שבח מקרקעין תש”ט 1949.
  • חוק המקרקעין תשכ”ט 1969 ותקנות ניהול ירושה תש”ל 1969.
  • פקודת הסדר זכויות המקרקעין (נוסח חדש) תשכ”ט 1969.
  • חוק יסוד מקרקעי ישראל תש”כ, חוק נכסי המדינה תשי”א.
  • חוק נכסי נפקדים תש”י.
  • חוק הירושה תשכ”ה.
  • חוק שווי זכויות האישה תשי”א.
  • חוק המכר (דירות ) תשל”ג 1973.
  • חוק המתנה תשכ”ח 1968.
  • חוק השליחות תשכ”ה 1965.
  • חוק הנאמנות תשל”ט 1979.

חוקים אלה ואחרים מהווים את דיני הקנין בישראל, והם פסיפס המורכב מחלקיקים מגוונים שלא ניתן לסווגם כולם לאחת משתי השיטות המרכזיות- הקונטיננטלית והמשפט המקובל ( ראה וויסמן דיני קנין חלק ראשון תשנ”ג 1993 ע’ 34).

חוק המקרקעין תשכ”ט 1969 נכנס לתוקפו ב-1/1/70 והוא ביטל 3 חוקים מתקופת העותומנים, 9 חוקים מנדטוריים, ושני חוקים ישראליים, וכן ביטל את הזיקה לחוק המקרקעין באנגליה לפי סימן 46  לדבר המלך במועצתו 1922, וביטל את סוגי הקרקע.

החוק החדש הוכן ע”י ועדה שהוקמה ב-1950, שבראשה עמד השופט משה לנדאו (לימים נשיא ביה”מ העליון), והיה מבוסס על שיטות משפט מתקדמות. מטרתו היתה לענות על צרכי המדינה המתפתחת ולהבטיח רישומן של כל הזכויות וכל העסקאות במקרקעין. מטרה זו הציבו עוד השלטונות העותומנים גם לפני מהפכת התורכים הצעירים ובעיקר אחריה, אך הדבר לא יכול היה להתבצע עקב העדר מפוי אמין של השטחים.

הצעת החוק הונחה על שולחן הכנסת בשנת 1964, ורק אחרי 5 שנים נתקבלה כחוק בישראל, עצמאית, מנותקת מן המקורות במשפט האנגלי. החוק קבע כי עסקה במקרקעין נגמרת ברישום, ורואים את השעה שבה מאשר הרשם את העסקה לרישום בשעת הרישום. עסקה שלא נגמרה ברישום, רואים אותה כהתחיבות לעשות עסקה. רישום עפ”י חוק זה הוא רישום המקרקעין בפנקסים המתנהלים עפ”י החוק או עפ”י התקנות. בפנקסי המקרקעין ניתן לרשום רק אותם עניינים שבחוקים כלשהם נקבע שהם נרשמו בפנקסי המקרקעין או שהם ניתנים לרישום בו, ואלו הם:

  • עסקאות שהרשם מאשר לרישום.
  • פס”ד החלטות וצווים שניתנו ע”י בי”מ או רשות מוסמכת אחרת עפ”י דין והוגשו לרשם.
  • כל דבר אחר הטעון רישום או ניתן לרישום עפ”י החוק.

החוק ביטל את סיווג המקרקעין מתקופת העותומנים, דהיינו מולק, מירי, ווקף, ואחרים וקבע את המקרקעין הבאים:

  • מקרקעין וכל הבנוי והנטוע עליה וכל דבר המחובר אליה חיבור של קבע.
  • מקרקעי ציבור ומקרקעי יעוד.

ראה רשימתה של לאה דוכן- לנדאו, בשולי החקיקה של חוק המקרקעין תשכ”ט 1969 בפרקליט כ”א ע’ 135-101 וראה הערות ביקורתו של יהושע  וויסמן: חוק המקרקעין תשכ”ט 1969, מגמות והישגים, הוצאת המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי, ירושלים תש”ל.

פקודת הסדר זכות המקרקעין משנת 1928 זכתה ללבוש חדש, בנוסח חדש של החוקים משנת תשכ”ט. נוסח זה יצר מהפכה בתחום שיטות הרישום של המקרקעין ושל הזכות שבהם. שיטה זו היא שיטת רישום אמינה ומדויקת והיא מבוססת על מדידה ומפות של יחידת רישום אשר מחולקת לגושים וחלקות  ועל רישום של בעלי זכויות ושעבודים בחלקות אלה, וכן העבירה הסמכות השיפוטית של פקיד ההסדר לבית המשפט המחוזי.

ראה בנספח:

  • תעודת רישום מספר היומן (יוקלמה) ותרגומה לעברית.
  • תעודת רישום מספר דיימי (קושאן) ותרגומה לעברית.
  • תעודת רישום שיטה ישנה בתקופת המנדט.
  • תעודת רישום אחרי הסדר מקרקעין בתקופת המנדט.
  • נסח רישום ישראלי.
  • כתב שליחות של שאול בנימין הכהן.